三位知名专家的思考 |
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《第一财经日报》：社保费改税已经争论了很多年，最近讨论越来越趋向于超越简单的社保基金征管方法，而意识到资金征管方法是和具体的社保制度相联系的，采取什么样的征管方法一定程度上是由社保体制所决定的，那么中国社保制度到底应该走一条什么样的道路？现在有哪些意见和看法？
贾康：法制体系意义上的社会保障，最早成型于欧洲，广为人知的是德国1883 年~1889年俾斯麦的社会保障法。在英国则可追溯到1601年伊丽莎白的济贫法（Poor-law） 。在世界各国，社会保障的管理体制已发展变化出多样化的特征，十分简括地说，德国、希腊的“行业自治（行业工会管理），政府补助、监督” 特征与美国、英国的“政府主导、统一管理”特征，可称为两大不同模式。
对于中国的社保制度框架，新近的一种意见是主张我国应当主要借鉴德国“自治”模式，“劳资分类，政府（财政）担保，主管部门行政监管（财政则“保持距离”），社保自成系统，自我平衡，自我发展”。
这里的关键点，是中国为什么应以“自治” 型的“自成系统”为取向？上述意见的论据主要是：1.德国的社保100多年走得相当平稳；2.这符合我国国情；3.这符合社保制度的本质。
事实上德国近几十年的社保走得并不平稳，其自治型社天津劳保保体系的“自我平衡” ，在养老这个最主要、最具代表性的领域早已不能实现，不得不由联邦政府提供财政补助来弥补亏空，这种补助在1996年已高达 812亿马克，占联邦支出的 17.82%，成为联邦政府最大项的社会福利开支。也就是说，在德国“自我平衡”模式已有人建议改行一种统一的、由税收筹资的基本养老金制度。
其次，“自治”恰恰不符合中国国情。德国社保制度的源头，可追溯到那里中世纪矿工们自己组织的 “集体金库”，并深受19世纪社会主义思潮推动的工人运动的影响，因而比较强调行业牵头的“自治”性，而中国恰恰没有这样的国情和传统。
第三，要说社保制度的本质，是其“互济” 、“共济”的功能，即成为市场经济“减震器 ”和“安全网”的公共产品属性，这才成为超越微观主体眼界、也超越一般行业眼界的“社会性”保障，因而美、英式的“政府主导、统一管理”模式，倒是在形式上与这一本质更贴近。
德国出于历史上的遗留因素和一些不得已的原因采取“行业自治”的管理体制，其实倒更容易引起 “社保制度的碎片化（分割化）”弊端而与其本质发生背离，德国联邦政府以财政资金超越自治“自我平衡”的介入，可理解为对这种背离的一种社会性矫正。
这是为什么中国不应走“自治”取向之路的原因。那么，为什么中国应该走政府主导“共济型”取向的社保管理体制之路呢？
第一，中国是世界上最大的二元经济和单一制国家，二元经济弥合过程，必然产生主要来自乡村的、巨量累积至以数亿计的社会保障对象，而他们基本没有“行业自治”的传统；同时，单一制国家又相对有利于推行最终覆盖全体国民、实行全社会统筹的社会保障，以求低社会成本地与人力资本（劳动力）在统一市场中的“无壁垒流动”相配套，因而在管理体制上也必然倾向于政府主导的“共济型”。
第二，中国是坚持社会主义市场经济道路的大国，社会主义与中国特色的结合，也内生地要求贴近基本社会保障管理体制的“政府主导、统一管理”模式。当然，由于起点低和多种制约因素，基本社保的覆盖面在中国只能渐进扩大，基本社保的标准在相当长的历史时期内也只可能是有节制的较低水平，但这些并不能否定在我国以政府主导型体制为取向的必要性，相反，我们在我国黄金发展期与矛盾凸显期的交织状态中，已经可以清楚地观察到：在中国只有选择政府主导的“共济型”社保体制，才可能保证无动乱地完成其低标准渐进覆盖过程，服务于建设全面小康社会与和谐社会的目标；如走“自治” 取向之路，却很有可能在城镇化、工业化进程中孕育出一系列的社保待遇“不患寡患不均”的不安定因素。
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| 责任编辑： 整理时间：2007-9-5 8:40:12 |
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